| Amar Putusan |
: |
Mengabulkan permohonan para Pemohon untuk sebagian; Menyatakan: 116 Pasal 57 ayat (1) sepanjang anak kalimat “… yang bertanggung jawab kepada DPRD”; Pasal 66 ayat (3) huruf e “meminta pertanggungjawaban pelaksanaan tugas KPUD”; Pasal 67 ayat (1) huruf e sepanjang anak kalimat “… kepada DPRD”; Pasal 82 ayat (2) sepanjang anak kalimat “… oleh DPRD” Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4437) bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Menyatakan: Pasal 57 ayat (1) sepanjang anak kalimat “… yang bertanggung jawab kepada DPRD”; Pasal 66 ayat (3) huruf e “meminta pertanggungjawaban pelaksanaan tugas KPUD”; Pasal 67 ayat (1) huruf e sepanjang anak kalimat “… kepada DPRD”; Pasal 82 ayat (2) sepanjang anak kalimat “… oleh DPRD” Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4437) tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat; Menolak permohonan para Pemohon untuk selebihnya; Memerintahkan pemuatan putusan ini dalam Berita Negara Republik Indonesia sebagaimana mestinya; 117 Menimbang bahwa terhadap Putusan Mahkamah tersebut di atas, terdapat 3 (tiga) orang Hakim Konstitusi mengemukakan Pendapat Berbeda (Dissenting Opinion) sebagai berikut: 1. Prof. Dr. H.M. LAICA MARZUKI, S.H, berpendapat sebagai berikut: Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah dipilih secara langsung, menurut Pasal 56 ayat (1) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 memberlakukan pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah secara langsung (Pilkada langsung). Dari sudut pandang konstitusi, Pilkada langsung adalah Pemilihan Umum, sebagaimana dimaksud Pasal 22 E ayat (2) UUD 1945. Pasal 22 E ayat (2) UUD 1945 berbunyi : Pemilihan umum diselenggarakan untuk memilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Presiden dan Wakil Presiden dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Juridische vraagstuk : Tatkala pemilihan anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) tergolong pemilihan umum (Pemilu) dalam makna general election menurut Pasal 22 E ayat (2) UUD NRI Tahun 1945, mengapa nian Pilkada langsung tidak termaktub dalam pasal konstitusi dimaksud? Hal dimaksud harus diamati dari sudut penafsiran sejarah (‘historische interpretatie’). Pasal 22 E ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 berlaku di kala Perubahan Ketiga UUD NRI Tahun 1945, diputuskan dalam Rapat Paripurna MPR-RI ke 7 (lanjutan 2), Sidang Tahunan MPR-RI di kala tanggal 9 November 2001. Di kala itu, Pilkada langsung belum merupakan gagasan (ide) konstitusi dari Pembuat Perubahan Konstitusi. Pembuat Perubahan Konstitusi belum merupakan idee drager atas Pilkada langsung. 118 Pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah menganut sistem pemilihan secara tidak langsung, sebagaimana termaktub pada Pasal 18 ayat (4) UUD 1945, berbunyi: “Gubernur, Bupati dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintahan daerah provinsi, kabupaten dan kota dipilih secara demokratis.” Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 berlaku atas dasar Perubahan Kedua UUD 1945 dikala tanggal 18 Agustus 2000, menganut sistem pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah secara tidak langsung, sebagaimana dianut dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah terdahulu, yakni Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah dipilih oleh DPRD. Tatkala Perubahan Ketiga UUD NRI Tahun 1945 di kala tahun 2001, Pembuat Perubahan UUD belum ternyata mengadopsi sistem Pilkada langsung dalam konstitusi. Tatkala Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah memberlakukan sistem Pilkada langsung maka seharusnya secara konstitusional, Pilkada langsung digolongkan selaku PEMILU menurut Pasal 22E ayat (2) UUD 1945. Namun pembuat Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 keliru tatkala Pilkada langsung dirujuk pada Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 yang mencerminkan moment opname Pilkada secara tidak langsung menurut Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999, bukan me-refer Pasal 22E ayat (2) UUD 1945. Manakala Pilkada langsung dipandang tergolong PEMILU menurut Pasal 22E ayat (2) UUD 1945 maka penyelenggara Pemilu bisa KPU namun dapat pula KPUD. Jika KPU selaku institusi dimaksudkan untuk menjabarkan Pasal 22E ayat (5) UUD 1945 maka Pilkada langsung dapat saja diselenggarakan oleh KPU. Secara mandatum, KPU dapat menugaskan kepada KPUD– KPUD selaku pelaksana (mandataris) Pilkada langsung di daerah- daerah. 119 Namun tatkala Pilkada langsung dikaitkan dengan sistem pemerintahan otonomi daerah dalam kaitan negara kesatuan maka beralasan pula manakala pelaksanaan Pilkada langsung pada tataran daerah otonom diselenggarakan oleh KPUD. Pelimpahan kewenangan pemerintahan dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintahan Daerah (otonomi) berlangsung secara delegation of authority, bukan mandatum. Semua beralih kepada daerah otonomi (dengan beberapa kekecualian), termasuk Pilkada langsung. Pembuat Undang-undang Nomor 32 tahun 2004 membuat konstruksi hukum pelimpahan kewenangan secara delegation of authority, dalam rangka penyelenggaraan Pilkada langsung, yakni dari KPU kepada KPUD. Tatkala terjadi pelimpahan kewenangan penyelenggraan Pilkada langsung atas dasar delegasi maka KPU kehilangan kewenangan dimaksud, semua beralih kepada KPUD. Pemberian ‘wewenang khusus’ kepada KPUD selaku penyelenggara Pilkada langsung, sebagaimana dimaksud pada Pasal 1 butir 21 Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 bermakna kewenangan atas dasar delegation of authority. Konsekuensi lainnya, ketika disepakati bahwa Pilkada langsung adalah PEMILU menurut Pasal 22E ayat (2) UUD 1945 maka kewenangan memutus perselisihan tentang hasil Pilkada langsung adalah Mahkamah Konstitusi, menurut Pasal 24 C ayat (1) UUD 1945, bukan MA. Frasa kalimat konstitusi yang menyebut kewenangan Mahkamah Agung adalah mencakupi, “…wewenang lainnya yang diberikan oleh undang-undang”, sebagaimana termaktub dalam Pasal 24A ayat (1) UUD 1945 tidak dapat dipahami sebagai pencakupan kewenangan memutus perselisihan hasil pemilihan umum karena hal dimaksud tidak termasuk rechtsprekende functie yang diberikan konstitusi kepada Mahkamah Agung sehubungan dengan mengadili perselisihan hasil pemilihan umum. Kewenangan lain dari Mahkamah Agung, sebagaimana dimaksud Pasal 24A ayat (1) UUD 1945 adalah kewenangan yang 120 diberikan atas dasar undang-undang dalam arti wet, Gesetz, bukan constitutionele bevoegheden dalam arti UUD atau Grundgesetz. Constitutionele bevoegheden dalam hal mengadili perselisihan hasil pemilihan umum hanya pada Mahkamah Konstitusi, berdasarkan Pasal 24 C ayat (1) UUD 1945. Kewenangan dimaksud diberikan oleh pembuat konstitusi, tidak dapat disimpangi dengan menyerahkan kewenangan justisial semacamnya kepada de wetgever. Seyogianya Mahkamah mengabulkan semua permohonan Para Pemohon, kecuali yang berpaut dengan Pasal 1 butir 21 Undang-undang Nomor 32 tahun 2004 manakala status KPUD selaku penyelenggara Pilkada langsung adalah dalam kaitan selaku penerima delegasi. 2. Prof. H. A. Mukthie Fadjar, S.H., M.S., berpendapat sebagai berikut: 1. Meskipun nampaknya tidak ada yang tidak sependapat, bahwa pemilihan kepala daerah secara demokratis seperti yang ditentukan oleh Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 oleh pembentuk UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah telah ditafsirkan sebagai “Pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat di daerah yang bersangkutan [vide Pasal 24 ayat (5)]”, tetapi nampaknya, paradigma berpikir yang dipakai dalam memaknai pemilihan kepala daerah secara langsung (disingkat Pilkada langsung) bisa berbeda-beda. 2. Pembentuk undang-undang berangkat dari paradigma bahwa Pilkada langsung adalah urusan penyelenggaran pemerintahan daerah, sehingga termasuk rezim hukum pemerintah daerah dan tak ada kaitannya dengan pemilihan umum (Pemilu) dan rezim hukum Pemilu menurut Pasal 22E UUD 1945, meskipun secara tidak segan-segan mengadopsi prinsip-prinsip hukum pemilu, dan bahkan meminjam aparat Pemilu, yaitu KPU Provinsi dan KPU Kabupaten/Kota yang merupakan aparat dan bagian yang tak terpisahkan dengan KPU 121 dengan diberi baju KPUD (sehingga lepas ikatannya dengan KPU) dan ruh independensinya dikurangi (antara lain harus bertanggung jawab kepada DPRD), untuk menjadi penyelenggara Pilkada langsung. Sementara itu, para Pemohon berangkat dari paradigma bahwa Pilkada langsung tak lain adalah Pemilu, oleh karena itu harus tunduk pada rezim hukum Pemilu, sehingga semua prinsip-prinsip Pemilu harus dianut oleh Pilkada langsung, penyelenggara dan wewenang regulasinya harus ada pada KPU. 3. Ketentuan-ketentuan tentang Pilkada langsung yang didesain pembentuk undang-undang melalui Pasal 56 sampai dengan Pasal 119 UU Nomor 32 Tahun 2004 telah dibuat sedemikian rupa dalam perspektif pemberian peran yang besar kepada Pemerintah (Pusat) dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) untuk mengendalikan Pilkada langsung dengan mengabaikan peranan KPU sebagai sebuah lembaga negara yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri. Pencomotan KPU Provinsi dan KPU Kabupaten/Kota dari mata rantai ikatannya dengan KPU dengan diberi label KPUD adalah sebuah desain untuk melumpuhkan kemandiriannya sebagai penyelenggara Pilkada langsung. Sehingga, pengabulan beberapa petitum permohonan justru malah akan merusak seluruh desain bangunan Pilkada langsung yang memang bersandar pada sebuah paradigma tertentu. Sebaliknya, permohonan Para Pemohon yang berangkat dari paradigma Pemilu dalam desain Pasal 22E UUD 1945, pengabulan sebagian dari petitum permohonannya, tidaklah bermakna apa-apa jika dikaitkan dengan alur penalaran hukum yang mendasari dalil-dalil dalam positanya. Oleh karena itu, dalam menyikapi permohonan pengujian pasal-pasal UU Nomor 32 Tahun 2004 yang berkaitan dengan Pilkada langsung tersebut, seharusnya Mahkamah berdiri pada titik tolak yang jelas dan tidak mendua, yaitu bahwa “Pemilihan kepala daerah (Pilkada) secara demokratis adalah pemilihan kepala daerah secara langsung (Pilkada langsung), Pilkada langsung 122 adalah Pemilu, dan Pemilu adalah Pemilu yang secara substansial berdasarkan prinsip-prinsip yang ditentukan dalam Pasal 22E UUD 1945”. Dengan titik berdiri yang jelas tersebut, amar putusan Mahkamah akan berada dalam dua alternatif yang ekstrim, yakni: • Menerima seluruh dalil para Pemohon dengan amar menyatakan seluruh pasal UU Nomor 32 Tahun 2004 yang terkait Pilkada langsung (Pasal 56 sampai dengan Pasal 119) tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat, jadi bersifat ultra-petitum, karena jika hanya sebagian yang dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat justru akan merusak seluruh bangunan hukum Pilkada langsung yang paradigmanya bukan paradigma Pemilu. Putusan ultra-petitum pernah dilakukan Mahkamah dalam kasus permohonan pengujian UU Ketenagalistrikan, sebab kalau yang dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat hanya pasal-pasal yang tercantum dalam petitum yang nota bene adalah “pasal jantung” undang-undang dimaksud, malah akan timbul kekacauan. Maka, apabila “ruh Pemilu” dijadikan ruhnya Pilkada langsung, mutatis mutandis akan meruntuhkan desain bangunan Pilkada langsung yang semula tidak diberi ruh Pemilu. • Menerima seluruh dalil dan argumentasi para Pemohon, tetapi amarnya justru sebaliknya, yaitu menolak seluruh petitum permohonan, karena memang sangat disayangkan bahwa petitum yang dimohonkan tidak “match” dengan seluruh dalil dan argumentasi permohonan para Pemohon (mungkin juga para Pemohon memang bingung, sebab par desain seluruh bangunan sistem Pilkada langsung tidak bertumpu pada paradigma Pemilu, sehingga jika akan diberi paradigma Pemilu, mestinya Para Pemohon minta seluruh pasal yang terkait Pilkada langsung dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat). Atau, pada dasarnya ingin berada pada titik berdiri (stand point) pembentuk undang-undang dengan seluruh paradigmanya, yang 123 hasilnya pasti juga akan menolak seluruh permohonan para Pemohon. 4. Mahkamah sebagai “the guardian of constitution”, seyogyanya memberikan pencerahan dalam membangun sistem ketatanegaraan dan sistem demokrasi Indonesia yang berkelanjutan (sustainable democracy), bukan demokrasi yang patah-patah, “mulur mungkret”, seperti gelang karet. Sebab, semua demokrasi modern memang melaksanakan pemilihan, tetapi tidak semua pemilihan adalah demokratis. Pengalaman Indonesia selama tiga dasa warsa Orde Baru selalu ada ritual pemilihan (Pemilu dan Pilkada), tetapi tidak bisa dikwalifikasi sebagai pemilihan yang demokratis. Apakah kita akan mengulangnya dengan Pilkada langsung versi UU Nomor 32 Tahun 2004? Padahal amanah Konstitusi yang tercantum dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 mengharuskan kepala daerah harus dipilih secara demokratis, yang harus memiliki ukuran-ukuran tertentu, seperti ada tidaknya pengakuan dan perlindungan HAM, adanya kepercayaan masyarakat terhadap Pilkada langsung yang bisa menghasilkan pemerintahan daerah yang legitimate, dan terdapat persaingan yang adil dari para peserta Pilkada langsung. Ukuran-ukuran tersebut harus tercermin dalam electoral laws (asas, sistem, hak pilih, penyelenggara, dan lain-lain) dan electoral process (peserta, pendaftaran pemilih, kampanye, pemungutan suara, penentuan hasil dan penyelesaian sengketanya, dan lain-lain). 5. Pada akhirnya, dengan kesadaran bahwa demokrasi adalah sebuah proses yang tidak sekali jadi, maka apa boleh buat, apabila Pilkada langsung yang demokratis yang menjadi obsesi kita selama ini, dengan undang-undang yang sebagian ketentuannya telah dibatalkan oleh Mahkamah, pelaksanaannya justru tidak akan “seindah warna aslinya”. Mudah-mudahan, di masa depan, peraturan perundangan-undangan yang terkait Pilkada langsung bisa dibuat lebih responsif yang mampu 124 menangkap hakikat dan makna pemilihan kepala daerah yang demokratis sebagaimana diamanatkan Konstitusi. Wallahu ‘alam bishawab. 3. MARUARAR SIAHAAN, S.H, berpendapat sebagai berikut : Permohonan pemohon untuk seluruhnya seyogianya dikabulkan, dengan alasan sebagaimana diuraikan di bawah ini : Permohonan Para Pemohon sesungguhnya dapat dinilai dan dipertimbangkan dengan menjawab pertanyaan mendasar sebagai berikut: 1. Apakah Pemilihan Kepala Daerah yang diatur dalam Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004, sebagai pelaksanaan Pasal 18 ayat (4) UUD 1945, merupakan pemilihan umum sebagaimana dimaksud dan diatur dalam Pasal 22E UUD 1945 atau dipandang hanya termasuk dalam rezim Pemerintah Daerah. 2. Apakah KPUD sebagai penyelenggara pemilihan kepala daerah yang bertanggung jawab kepada DPRD dapat dipandang sebagai independent atau mandiri dalam melaksanakan pemilihan secara langsung, bebas dan rahasia serta jujur dan adil sebagaimana dimaksudkan oleh Pasal 22E ayat (1) dan ayat (5) UUD 1945. Sebelum menjawab kedua pertanyaan pokok tersebut, maka menjadi penting untuk diuraikan bahwa dalam proses pengujian undang- undang terhadap UUD 1945, maka dalam menemukan arti yang terkandung dalam norma UUD 1945, dilakukan interpretasi dan konstruksi oleh MK sebagai penafsir (interpreter of the constitution) dan sebagai pengawal Konstitusi (guardian of the constitution), dan batu ujian yang digunakan adalah UUD 1945 itu sendiri. Salah satu ciri konstitusi sebagai dokumen hukum, adalah bahwa dia dimaksudkan untuk dapat bertahan lama sehingga harus memiliki jangkauan jauh ke depan dengan rumusan yang sifatnya umum agar dapat 125 menyesuaikan diri kepada perkembangan dan tafsiran tidak hanya didasarkan pada teks UUD maupun maksud pembuat UUD waktu istilah tertentu diadopsi pada saat pembuatan UUD, tetapi harus juga memperhatikan sejarah, keadaan yang berkembang pada waktu pembuatan UUD atau perubahannya, konteks, tujuan, dan struktur dari satu konstitusi. Nilai-nilai, tujuan dan filosofi atau pandangan hidup yang mendasari batang tubuh UUD sebagaimana terlihat dalam pembukaan (preambule) merupakan nilai internal yang tidak dapat diabaikan dalam menafsir konstitusi; Dalam seluruh keadaan itulah kita melihat konstitusi kita dalam kehidupan bangsa dan negara, yang berkembang dan tumbuh (evolving constitution) sebagai satu instrumen pemerintahan yang diharapkan bisa bertahan dan mengatur kekuasaan pemerintahan dalam dalil-dalil yang lebih umum, yang membutuhkan pendekatan tidak secara tunggal. Di satu saat pendekatan dan penafsiran dapat lebih bermanfaat dan memenuhi kebutuhan jika dilakukan dengan metode penafsiran tertentu, di lain saat pendekatan kesisteman akan memenuhi kebutuhan dalam perkembangan zaman; Berdasarkan latar belakang pendirian demikian, akan dinilai dan dipertimbangkan masalah-masalah pokok yang terkandung dalam permohonan para pemohon sebagai berikut: 1. Pemilihan Kepala Daerah masuk rezim Pemilu atau Pemerintahan Daerah. Permohonan Para Pemohon yang berpendapat bahwa aturan dalam Pasal 24 ayat (5) UU Nomor 32 Tahun 2004 yang menyatakan “Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dan (3) dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat didaerah yang bersangkutan”, seharusnya termasuk rezim pemilihan umum, sehingga seharusnya pelaksanaan Pasal 18 ayat (4) merujuk pada Pasal 22E ayat (1) dan ayat (5), dimana pemilihan umum 126 untuk memilih Gubernur, Bupati dan Walikota sebagai Kepala Daerah dilaksanakan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil yang diselenggarakan oleh satu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, bebas dan mandiri. Tidak dapat dihindari jikalau pendekatan kesisteman juga dijadikan dasar untuk menafsir UUD 1945, maka apa yang menjadi intent (maksud) pembuat perubahan UUD 1945 tidak dapat dilihat secara berdiri sendiri, melainkan harus juga mempertimbangkan proses dan sejarah perubahan yang dilakukan secara parsial (bertahap) sehingga konsep yang seharusnya dapat operasional digunakan membangun sistem, tidak menjadi berkurang artinya. Dilihat secara harfiah, terpisahnya pengaturan Pemilihan Presiden/Wakil Presiden, DPR, DPRD dan DPD dari Kepala Pemerintahan Daerah tampaknya seolah- olah tidak keliru mengkategorikan Pilkada bukan termasuk rezim Pemilihan Umum. Tetapi penyebutan anggota DPRD dalam Pasal 22E ayat (2) a quo tidak harus ditafsir secara limitatif, karena justru menurut Pasal 3 ayat (1) UU Nomor 32 Tahun 2004 dinyatakan bahwa “Pemerintah daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (3) adalah: (a) pemerintah daerah provinsi yang terdiri atas pemerintah daerah provinsi dan DPRD provinsi; (b) pemerintah daerah kabupaten/kota yang terdiri atas pemerintah daerah kabupaten/kota dan DPRD kabupaten/kota”, dalam Bagian Kesatu Bab IV diatur tentang penyelenggara pemerintahan, dalam Pasal 19 ayat (2) dinyatakan ”penyelenggara pemerintahan daerah adalah pemerintah daerah dan DPRD”. Hal itu telah menyebabkan argumen Pemerintah dalam keterangan tertulisnya tanggal 7 Februari 2005 menjadi tidak tepat dengan menyebut bahwa substansi Pasal 18 ayat (4) berbeda dengan substansi Pasal 22E, meskipun ada unsur yang sama yakni upaya demokratisasi dalam penyelenggaraan ketatanegaraan di Indonesia (halaman 14 keterangan tertulis Pemerintah). Justru hemat kami, argumen tersebut mendukung kebenaran tafsiran bahwa Pilkada 127 seyogianya dimasukkan dalam Pasal 22E, karena pembuat undang- undang juga dalam Pasal 19 ayat (1) UU a quo menyebut secara tegas bahwa “Presiden dan Pemerintah Daerah serta DPRD adalah penyelenggara Negara”, oleh karena mana kategori Presiden, DPR, DPD, Kepala Daerah dan DPRD merupakan penyelenggara negara yang tidak harus dipisahkan pengertian pemilihannya dalam upaya demokratisasi dalam penyelenggaraan ketatanegaraan di Indonesia yang berlangsung secara nasional dan tidak dibeda-bedakan. Hal ini timbul karena terjadinya Perubahan UUD secara parsial dimana Pasal 18 ayat (4) merupakan hasil Perubahan Kedua yang berada dalam Bab VI tentang Pemerintah Daerah dan Pasal 22E merupakan hasil perubahan ketiga yang diletakkan dalam bab baru yaitu Bab VIIB tentang pemilihan umum. Sesuai dengan asas perundang-undangan yang berlaku juga dalam Undang-Undang Dasar, seharusnya pembuat undang-undang membaca dan menafsirkan Pasal 18 ayat (4) dalam konteks perubahan ketiga yang menghasilkan Pasal 22E dalam Bab VIIB tersebut, sehingga tidak bisa ditafsir lain bahwa pemilihan Kepala daerah secara demokratis dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 adalah dengan Pemilihan Umum yang dimaksud Pasal 22E Bab VIIB UUD 1945. Jiwa UUD 1945 dalam Pasal 22E Bab VIIB tersebut seharusnya mendasari pelaksanaan Pasal 18 ayat (4) dalam bentuk UU Nomor 32 Tahun 2004. Sistem pemilihan umum dengan asas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil setiap lima tahun sekali oleh satu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap dan mandiri, adalah sistem dan asas yang telah ditetapkan oleh Pembentuk UUD 1945 untuk rekruitmen secara demokratis pejabat- pejabat penyelenggara pemerintahan, yang harus menjadi mekanisme standard yang berlaku sama di wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia. Meskipun pemilihan kepala daerah diatur dalam Bab VI UUD 1945 tentang Pemerintah Daerah, namun pemilihan pejabatnya sama dengan Bab III tentang Kekuasaan Presiden yang menyebut pemilihan 128 Presiden/Wakil Presiden dan Bab VII tentang DPR dan Bab VIIA tentang DPD, masing-masing menyebut juga rekrutmennya dengan pemilihan tetapi kemudian disebut juga dalam Bab VIIB tentang Pemilihan Umum. Konstitusi adalah kerangka kerja organisasi kenegaraan, yang memuat asas atau prinsip yang pokok, sedang rincian lebih jauh akan dilakukan pembuat undang-undang. Asas atau prinsip tersebut akan menyangkut kategori yang boleh meliputi organ, kewenangan dan proses penetapan orang-orang yang duduk untuk melaksanakan kewenangan tersebut. Oleh karena itu konstitusi dibagi dalam bab-bab sesuai dengan kategori masalah yang diatur. Konstitusi itu bersifat dinamis dan berubah, meskipun diharapkan akan memiliki daya laku yang panjang, karenanya dinamika politik kekuasaan dan kesadaran pengaturannya atau pembatasannya juga menjadi berubah. Dengan mengikuti dinamika tersebut, kategori pengaturan dalam konstitusi juga berubah, tetapi tetap dalam garis besar yang menyangkut organisasi kekuasaan, kewenangan dan dengan perkembangan proses pengangkatan pejabat publiknya melalui pemilihan umum menjadi satu persoalan penting yang mebutuhkan pengaturan tersendiri dalam konstitusi. Perubahan, sebagaimana dibuktikan 4 kali perubahan UUD 1945, tidak sekali jadi dan langsung selesai, karenanya boleh terjadi adanya penggalan kategori permasalahan yang tidak diorganisasikan secara serasi dalam bab-bab konstitusi Sejarah Perubahan Pasal 18 UUD 1945 tentang Pemerintah Daerah (Bab VI) yang mengatur bahwa Pemerintah Daerah Propinsi, Kabupaten dan Kota, memiliki DPRD, yang anggotanya dipilih melalui pemilu, tapi Kepala Daerah yang dipilih secara demokratis adalah hasil perubahan kedua. Bab VIIB tentang Pemilihan Umum, lahir melalui perubahan ketiga, tanpa memasukkan pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota secara expresis verbis di dalamnya, dipengaruhi Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 yang baru efektif berlaku 1 Januari 2001, sehingga perubahan ketiga 2001 dipengaruhi undang-undang tersebut. Penafsiran konstitusi yang 129 dilakukan oleh semua organ, termasuk pembuat undang-undang juga harus melakukan penafsiran ketika membuat undang-undang sebagai perintah UUD, tetapi tetap harus taat asas. Penafsiran atau interpretasi tersebut akan dibimbing oleh staatsfundamentalnorm dan cita hukum (rechtsidee) “Persatuan Indonesia” yang termaktub dalam Pembukaan UUD 1945. Pemilihan pejabat publik dalam dinamika demokrasi adalah harus dengan standar yang sama yang dapat mewujudkan prinsip dari rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat sebagai inti pengertian Demokrasi. Pembuat undang-undang harusnya menjabarkan proses pemilihan pejabat penyelenggara pemerintahan, yaitu Presiden/Wakil Presiden, DPR, DPD, DPRD, dan Gubernur, Bupati serta Walikota dalam kelompok kategori yang sama, yang tunduk pada Bab VIIB UUD 1945, dalam undang-undang tersendiri, terpisah dari pengaturan otonomi daerah. Oleh karenanya, kami dapat membenarkan argumen Para Pemohon dan berpendapat bahwa pemilihan kepala daerah termasuk rezim pemilihan umum, dengan mana bukan saja asas-asasnya diambil alih dalam mekanisme pemilihan kepala daerah, pengaturan dan penyelenggaraannya juga harus tunduk pada sistem dan aturan UUD 1945 dalam Bab VIIB tentang Pemilihan Umum yaitu Pasal 22E ayat (1) sampai dengan ayat (6). Pasal-pasal konstitusi harus dilihat dan dibaca dalam satu-kesatuan konstitusi ketika merancang dan membuat Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004, yaitu pasal yang satu dengan pasal yang lain yang menyangkut kategori yang sama harus dilihat dalam satu kesatuan yang harmonis. Jikalau harmonisasi demikian tidak terdapat dalam konstitusi itu sendiri, adalah menjadi tugas Hakim MK untuk melakukannya melalui interpretasi. (Heinrich Scholler, Notes on Constitutional Interpretation, hal 19). Tafsir yang tidak hanya tekstual, melainkan juga kontekstual, historis dan sistematis, dengan mendudukkan pasal-pasal UUD 1945 secara serasi dalam satu kesatuan (principle of the unity of 130 Constitution), merupakan cara melihat yang seharusnya juga dilakukan oleh pembuat Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004, dalam membangun penyelenggaraan ketatanegaraan yang demokratis di negara kesatuan RI yang mengakui otonomi Pemerintah Daerah, dan pilihan kebijakan harus dilakukan dengan batas yang digariskan dalam konstitusi dalam tafsir yang mempertimbangkan struktur konstitusi. Disharmoni yang terjadi antara Pasal 18 ayat (4) dengan Pasal 22E sebagaimana telah diutarakan juga dapat terjadi karena Perubahan Kedua Tahun 2000 masih dipengaruhi adanya Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 yang baru efektif berlaku 1 Januari 2001, sehingga tampaknya dielakkan untuk mengatur pemilihan kepala daerah dalam perubahan UUD 1945 secara berbeda dengan UU Nomor 22 Tahun 1999 yang baru effektif berlaku tahun 2001 tersebut. Hal demikian diperburuk oleh tiadanya waktu yang cukup dalam pembahasan dan penyerapan masukan dari seluruh stakeholder secara wajar, karena dibicarakan di akhir masa jabatan DPR tahun 1999-2004, yang menurut Ahli Bivitri Susanti, SH. LL.M “misterius”, sehingga harmonisasi yang diharapkan dilakukan tidak terlaksana. 2. Penyelenggara Pemilihan Kepala Daerah Yang Independen. Konsekwensi pendirian yang membenarkan bahwa pemilihan Kepala Daerah masuk dalam rezim pemilihan umum yang tunduk pada Bab VIIB Pasal 22E ayat (1) sampai dengan ayat (6), membawa akibat hukum dalam pemilihan kepala daerah yang meliputi hal-hal berikut ini: a. Penyelenggara pemilihan umum untuk memilih kepala daerah adalah suatu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap dan mandiri; b. KPU beserta KPU Propinsi dan KPU Kabupaten/Kotamadya, yang ditetapkan sebagai penyelenggara pemilihan umum secara nasional, tetap dan mandiri menurut Undang-undang Nomor 12 dan 23 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum DPR, DPD, DPRD, dan 131 Presiden/Wakil Presiden juga menjadi penyelenggara pemilihan Kepala Daerah; c. Partisipan atau peserta dalam kompetisi rekrutmen jabatan publik tersebut, tidak ikut serta dalam penyelenggaran dan pengaturan (regulator) pemilihan umum; Pengertian mandiri atau independen, yaitu melakukan tugasnya secara bebas dari pengaruh pihak manapun adalah satu sistem jaminan untuk memungkinkan adanya penyelenggara yang imparsial atau tidak memihak dalam rekrutmen penyelenggara pemerintahan, yang diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik. Pemberian idependensi pada penyelenggara pemilu dimaksudkan untuk dapat bersikap imparsial, merupakan sistem yang harus diberlakukan dalam penyelenggaraan Pilkada tersebut sebagaimana telah dilakukan dalam Pemilihan Umum secara nasional tahun 2004 yaitu secara mandiri juga diatur oleh penyelenggara itu sendiri. Oleh karenanya adanya Peraturan Pemerintah sebagai pelaksanaan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004, meskipun dari segi aturan perundang-undangan diperbolehkan sebagai peraturan pelaksanaan undang-undang, akan tetapi sebagai satu sistem dan mekanisme pemilihan umum dalam rekrutmen jabatan publik, merupakan hal yang tidak serasi dengan jaminan demokrasi, dalam pengertian dari rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat. Demikian pula ketentuan yang mewajibkan penyelenggara pemilihan kepala daerah yang memberi pertanggungan jawab kepada DPRD, baik keuangan maupun penyelenggaraan pemilihan, adalah merupakan hal yang mengancam sistem jaminan independensi yang diamanatkan oleh Undang-Undang Dasar. Peserta atau kompetitor dalam rekrutmen pimpinan penyelenggara pemerintahan, sebagaimana yang dikemukakan ahli dan kami setujui, seyogianya tidak turut dalam proses dan mekanisme seleksi atau pemilihan yang dilakukan; 132 Desain yang dirancang dalam pemilu nasional, sebagaimana diamanatkan UUD 1945, seharusnya juga menjadi desain yang diberlakukan di tingkat daerah, sehingga tampak adanya kesatuan dan konsistensi sistem yang dianut, tanpa melupakan adanya perbedaan antara daerah yang satu dengan yang lain, terutama yang telah diberi otonomi khusus. Harus menjadi pertimbangan utama, bahwa BabVIIB Pasal 22E yang mengatur penyelenggaraan pemilihan umum yang independen, telah melahirkan hak asasi manusia dari warganegara, setidaknya implied human right, yang menjadi kepentingan konstitusional warganegara yang harus dilindungi, dengan standar dan acuan yang sama di seluruh wilayah Indonesia. Argumen Pemerintah dan DPR dibangun atas dasar tafsir tekstual untuk menyusun UU Nomor 32 Tahun 2004, sehingga memunculkan paradigma yang tidak bersesuaian dengan sistem yang dikehendaki oleh UUD 1945 dilihat dari seluruh perubahan yang dilakukan dan konteks sistem pemerintahan yang demokratis. Adalah menjadi tugas MK sebagai interpreter of the constitution dan guardian of the constitution dalam sistem pembagian dan pemisahan kekuasaan Negara, untuk meluruskan tafsir tersebut dan melalui interpretasi tersebut melakukan harmonisasi antara satu pasal dengan pasal yang lain sehingga UUD 1945 dalam empat kali perubahannya memenuhi asas the unity of constitution. |
